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遵循政府投资基金市场化导向
发布人:管理员   发布时间:2017-08-15 12:57
 
  近年来,我国加快政府职能转变,促进产业结构升级改造,保持经济中高速增长,有力推动了政府投资基金的迅速发展。
 
  据有关方面统计,到2016年底,我国政府投资基金(包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施投资引导基金等)已设立1013支,总目标规模53,316.50亿元,已到位资金达19,074.24亿元。
 
  我国政府投资基金管理的基本方针是“政府引导、市场化运作、科学决策、防范风险”,鉴于我国目前普遍存在的传统产业产能过剩、区域产业结构趋同,以及政府在扶持光伏产业、风电产业、新能源汽车等高新技术产业中,也出现了产能过剩等问题的状况,在政府投资基金发展过程中,需要对上述问题高度重视,引以为戒。根据国内外政府基金发展的理论与实践,重点需要做好以下几方面的工作:
 
  坚持市场化方式遴选基金管理公司
 
  根据政府投资基金一般运营机制,政府发起设立投资基金后,交由基金专业管理公司运营,资金由托管银行托管。政府主要负责基金管理方针政策、政府股权权益维护、专业公司监管等工作,不直接干预基金投资具体工作。因此,政府基金能否达到预期效果,很大程度上取决于专业基金管理公司的经营能力。而对于专业基金公司的选择,较为理想的方式是通过市场机制,以招投标等方式在全国范围内选择优秀的管理公司,将政府投资基金委托其运营管理。通过基金公司的专业、尽职管理,选择市场前景好、经济收益较高的项目投资,既符合国家和地区的产业政策发展需要,又能防止产能过剩,取得较好的投资效益。而目前有些地方对政府投资基金采取直接委托的方式,将基金委托给本级政府所属国有投资公司等机构管理。这种方式既不利于选择优秀的基金专业管理公司,也不利于调动其积极性,精心开展基金管理,提高基金投资效果,甚至还有可能诱发利益输送、行贿受贿等腐败行为。
 
  有效运用激励机制引导基金管理公司及专业人员
 
  根据投资基金运行机制,在基金委托专业基金公司管理后,政府部门不再干预基金公司的日常运营,以及所投资企业的管理。基金投资能否克服区域产业结构趋同,以及新一轮产能过剩等问题,达到投资基金预期目标,主要取决于基金管理公司和专业人员的运营能力。基金管理公司和专业人员要在成千上万的企业和项目中,遴选优秀的企业和项目进行辅导、培育,帮助解决生产经营中的各种困难,提高投资效益,并在达到预期投资目标后成功退出。为了有效防范产生新的产能过剩,在基金管理中,有必要通过激励机制的设置充分调动基金管理公司和专业人员的积极性,选择优质企业和投资项目,取得较好的经济效益与社会效益。除正常管理费外,应对经营效益好的管理公司和专业人员,按照投资项目取得的收益,给予一定的奖励。特别是政府可从其股份收益中拿出一部分,重奖有突出贡献的专业人员,鼓励其精心遴选投资企业和投资项目,做好日常管理等工作,使基金投资既符合国家宏观经济政策需要,又尽可能减少投资失败风险,提高项目投资收益。
 
  适当控制投资基金设置的层级、投向及规模
 
  从政府投资基金设置的目的来看,其主要功能是政策引导,即引导国家产业结构升级、改造,提升产业竞争力,实现国家发展战略目标。因此,政府投资基金设置的层级、投向及规模,都要服从这个出发点。
 
  首先,从目前我国政府投资基金管理制度来看,对各级政府设置投资基金并未做严格限制,但比较而言,基层政府受信息掌握程度、管理能力等方面的制约,可能对于整个国家产业政策,以及国际产业发展趋势的判断能力较弱。如在县、乡一级政府设置大量的投资基金,就容易陷入区域产业结构趋同、产能过剩的困境。因此,在现阶段,可将政府投融资基金的设立主要控制在中央、省和地级市三级。确有发展需要的县、乡政府可设立各类子基金,以支持当地相关产业的发展。
 
  其次,各级政府投资基金需要适当控制基金的投向。从我国目前政府投资基金管理制度来看,其范围主要包括高新技术产业、战略新兴产业、传统产业升级改造,以及大众创业万众创新等项目,较为宽泛,但从某一支基金的投资取向来看,应相对集中。可在一定时期内集中支持有一定关联的两三个具体行业,实行差异化发展。将在本地区形成绝对优势或者相对优势的产业和产品,逐步培养成为本地区经济社会发展的主体产业或主导产业,尽可能防止出现区域产业结构趋同、产能过剩,以及区域间恶性竞争的问题。
 
  最后,适当控制政府投资基金规模。在市场经济条件下,企业是投资的主体,政府投资基金的功能重在政策引导。因此,在每一级政府投资基金的设置中,应适当控制政府投资基金的资金规模。目前我国预算基本设施支出占全社会固定资产投资的比例一般在5%左右,各级财政可以此为依据,适当控制一定时期内的政府投资基金预算资金安排规模,防止出现政府投资基金对民间投资等社会投资的挤出效应,以及产生产能过剩的可能性。同时,每一级政府控制基金的设置数量规模。如,省级一级政府将设置的基金支数控制在15支左右,市、县级政府依次递减。各级政府治理能力不同,如果一级政府设置政府投资基金过多,单支投资规模较小,力量分散,超过了其治理能力,则难以对基金运作实行有效监管,就容易产生区域产业结构趋同、产能过剩等问题。目前,有些地方政府设置了30多支基金,甚至出现按政府部门设置投资基金的现象,将各部门原有的专项资金改为投资基金,有的单支基金只有一两亿元,影响基金效益的发挥,需要引起高度关注。
 
  建立新型政府投资管理体制
 
  在市场经济条件下,政府投资基金有较为特殊的微观结构和运行机制。政府投资基金一般采用公司制、合伙制和契约制三种组建形式。政府投资在基金中不占控股地位,也不是第一大股东,政府不参与基金公司及其所投资企业的日常管理。
 
  我国目前建立的地方政府投资基金以合伙制为主,部分采用公司制和契约制。在合伙制基金中,政府股份一般设置为劣后级,以鼓励社会资本积极参加政府投资基金。在此机制下,政府需要建立新型有效的投资基金管理体制,既要能调动基金管理公司和专业人员的积极性,充分发挥市场机制功能,有效促进产业结构升级改造,又能贯彻政府政策意图,实现建立政府投资基金的目的。因此,建议根据我国现行行政管理体制和财政管理体制,一级政府建立统一的政府投资基金监管机构,如政府投资基金监管委员会。由政府主管领导担任负责人,财政等主管部门参加,建立基金监管会、基金管理公司和投资企业与项目的新型投资管理体制。在该体制的运行过程中,基金监管会主要负责基金战略管理,主要包括决定政府投资基金主要投资方向、基金管理公司选择、向基金管理公司派驻政府董事、基金收益管理、子基金的建立等重大事项。投资基金管理公司负责投资基金的具体投资业务和日常管理,需要定期向基金监管会报送基金投资会计报表等信息,以及重大投资事项;安排专业人员遴选投资企业和项目,并予以培育、辅导,及时掌握投资项目和企业的生产经营状况,在基金存续期满后,及时做好退出工作。同时,各级人大、审计、纪检、监察等部门,在各自的职权范围内,对政府投资基金行使监督权。适应市场化运用的新的管理体制,应能及时调节、管理政府投资基金发展中存在的问题,发挥其政策指导功能,维护各方权益,惩治腐败,治理区域产业结构趋同、产能过剩等问题,保障政府投资基金的功能得以实现。
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